Tekst: Kåre Hagen
Sammendrag
Norge er i dag en heldig gratispassasjer. Vi er heldige fordi vi fra naturens side er utstyrt med ressurser som opplever økt etterspørsel på globalt nivå. Vi er gratispassasjer fordi vi deltar i den overnasjonale, europeiske institusjonsbyggingen ved en selektiv avgivelse av suverenitet.
Vårt fremtidige velferdssamfunn må bygges på en økonomisk basis hvor territorielle fortrinn må kombineres med produksjon av varer og tjenester med global konkurransekraft. Vi må ha mer og bedre kompetanse bak våre produkter, vi må utvikle nye produkter før andre, og vi må tilpasse oss skiftende globale endringer raskere enn andre.
Denne forandringen må skje i en av verdens mest vellykkede velferdsstater, - hvor den nasjonale politikken har lykkes best i å levere sosial trygghet for hele befolkningen. Dette må skje med tilslutning fra en velgermasse hvor stadig flere velgere vil være eldre.
Velgerne etterspør en trygghetspolitikk. Men det er ikke sikkert de vil ha den forandringspolitikken som er nødvendig for å få levert denne trygghetspolitikken. Norge har behov for en versjon 2.0 av det politiske styringssystemet.
Det grunnleggende dilemma
I alle rike demokratier er det en grunnleggende spenning. På den ene siden har velgerne forventninger om å få sine ønsker og behov imøtekommet i den offentlige politikken. Folk vil ha trygge omgivelser for sine liv, og gode tjenester og trygder levert av en forutsigbar velferdsstat. På den andre siden må statsledelsen hele tiden endre måten den utøver sin ledelse av samfunnet på. Nasjonalstatens omgivelser er under konstant endring. Utøvelsen av myndighet må hele tiden reformeres slik at markeder og næringsliv faktisk kan levere det økonomiske grunnlaget for de goder velgerne forventer. Derfor er det en spenning mellom den kortsiktige trygghetspolitikken som velgerne forventer og den langsiktige forandringspolitikken som skal skape grunnlaget for å levere det velgerne vil ha.
Denne spenningen rommer to dilemmaer. For det første er det ikke sikkert velgerne vil ha den forandringspolitikken som er nødvendig for å få levert den trygghetspolitikken de etterspør ved valgurnene. Demokratiets akilleshæl er velgernes rett til å få tilgang på goder, og samtidig være mot de tiltak som er nødvendige for å produsere disse godene på en langsiktig og bærekraftig måte. For det annet, når det politiske systemet trekker ressurser til produksjon av de velferdsgoder velgerne vil ha, så skjer dette i en konkurranse om alternativ bruk av de samme ressursene. I en åpen, globalisert markedsøkonomi vil ikke utfallet av denne konkurransen kunne styres direkte, men være et utfall av desentraliserte prosesser utenfor den nasjonalstatlige politikkens kontroll. I et demokrati basert på markedsøkonomi er det gode styringssystemet det som finner den politisk, økonomisk og sosialt bærekraftige balansering mellom trygghetsbehov og endringsimperativer. Å stå stille innebærer å bli blåst over ende av forandringens vinder i våre omgivelser.
Det forrige århundre: Styringssystemets versjon 1.0
Spenningen mellom den massestyrte fordelingspolitikken og den elitestyrte forandringspolitikken fikk i Europa sin institusjonelle balanse i etterkrigstidens nasjonalvelferdsstat: Den framstod som, og var i et halvt århundre, en vellykket løsning på 1920-tallets klassekonflikter, på 1930-tallets kapitalistiske krise og på gjenoppbyggingen like etter krigen. Ideen om en velferdsstat gjenreiste nasjonalstaten der den lå med brukket rygg etter nasjonalismens verste herjinger. Staten fikk en ny begrunnelse: Politikkens fundamentale oppgave ble å sikre innbyggernes sosiale trygghet: Full sysselsetting og en offentlig - i stor grad planøkonomisk- produksjon av helse, utdanning, sosiale tjenester og inntektsforsikringer.
Det store spørsmålet om krig og fred ble overført til overnasjonale militærallianser. Det økonomiske forholdet mellom landene ble støpt i internasjonale valuta- og handelsregimer.
Omgitt av disse relativt stabile omgivelsene leverte nasjonalvelferdsstatene utover på 1960-tallet en serie sosiale reformer, og en omfordelingspolitikk som sikret sosial stabilitet. Det offentlige styringssystemet ble utvidet med bred deltakelse av organiserte interesser. Velgerne gjengjeldte det økende tilbudet av velferdsgoder med høy tillit til de politiske myndighetene.
På 1980-tallet brytes idyllen: Systemet rystes av globaliserte krefter; energiprisens geo-politiske følsomhet, tiger-økonomienes inntreden på verdensmarkedet og Sovjetunionens kollaps. I Europa svarte de avanserte velferdsstatene på den økte usikkerheten ved å forsøke å reetablere den opprinnelige formel: Det nasjonale velferdssamfunnet skal sikres ved at statenes økonomiske omgivelser (igjen) gjøres mer stabile og forutsigbare, - i et indre marked under europeisk overnasjonal kontroll og med felles ytre grensebygging mot resten av verden. Den Europeiske Unionen, som knapt noen tok notis av ved inngangen til 1980-årene, reiste seg som en fugl Fønix fra asken. Ved å etablere ett felles og forutsigbart marked mellom stadig flere medlemsland, gjenskapte den europeiske integrasjonsprosessen et stabiliserende element rundt den nasjonale selvstendigheten. Nasjonal, demokratisk kontroll over fordelingspolitikken bekreftes gjennom subsidiaritetsprinsippet. Samtidig styrkes og synliggjøres den harde realitet om at grunnlaget for den nasjonale velferdspolitikken bare kan skapes ved å lykkes på en transnasjonal markedsplass.
Norge: Et systempress under oppseiling
Norge er i dag en heldig gratispassasjer. Vi er heldige fordi vi fra naturens side er utstyrt med ressurser som opplever økt etterspørsel på globalt nivå. Vi er gratispassasjer fordi vi deltar i den overnasjonale, europeiske institusjonsbyggingen ved en selektiv avgivelse av suverenitet. De elementer av nasjonal næringspolitikk som ble bygget opp med velferdspolitiske begrunnelser (som jordbruk og fiske) holder vi utenfor den europeiske markedsbyggingen. Konsekvensen av dette er at vårt fremtidige velferdssamfunn må bygges på en økonomisk basis hvor territorielle fortrinn må kombineres med produksjon av varer og tjenester med global konkurransekraft. Dette betyr at presset for en progressiv forandringspolitikk blir større: vi må ha mer og bedre kompetanse bak våre produkter, vi må utvikle nye produkter før andre, og vi må tilpasse oss skiftende globale endringer raskere enn andre.
Denne forandringen må skje i en av verdens mest vellykkede velferdsstater, - hvor den nasjonale politikken har lykkes best i å levere sosial trygghet for hele befolkningen. Dette må skje med tilslutning fra en velgermasse hvor stadig flere velgere vil være eldre. Deres forventninger til de velferdsstatlige trygghetsgoder er formet av en fortid hvor rettigheter er bygget opp gjennom et langt liv i arbeid. Appeller om moderasjon for å redde velferdsstaten tyve år etter deres død vil ha begrenset gjennomslagskraft. Samtidig har petroleumsøkonomiens innslag i statsfinansene gjort koblingene mellom produksjonspolitikk og fordelingspolitikk mer diffuse. Politikkens utfordring blir å skape forståelse for at forandringens gevinster vil ligge i problemene vi unngår i fremtiden, og overfor en velgermasse hvor en minkende andel skal være med inn i denne fremtiden.
Befolkningens aldring innebærer en intensivering av den demokratiske politikkens dilemma fra tre kanter: For det første vil en økende andel eldre i velgermassen gjøre at flere vil ha bedre grunner til å etterspørre en offentlig politikk for umiddelbar sosial trygghet, for pensjoner, helsetjenester og omsorgstjenester. De vil ha gevinstene av den forandringspolitikk de selv opplever å allerede ha bidratt til. Aldring innbærer ikke bare at man blir mer avhengige av sosial trygghet, men også i regelen at man blir mer følsomme for sivil utrygghet. Med befolkningens aldring kommer også en (over)etterspørsel etter lov og orden. Heller enn å tro at denne velgeretterspørsel etter sosial trygghet vil danne grunnlag for rene eldrepartier, er det mer nærliggende å anta at alle partier vil strekke seg etter eldrevelgeren.
For det annet, de trygghetstjenester de eldre vil etterspørre gjennom det politiske systemet (i alle fall finansiert av det), er svært arbeidsintensive. Rommet for å erstatte legen, pleieren og politikvinnen med ny teknologi er begrenset. Samtidig må denne arbeidskraften trekkes til tjenesteproduksjonen fra et marked for arbeid hvor konkurransen om de unge blir hardere, rett og slett fordi de blir færre (i alle fall på den nasjonale og den europeiske markedsplassen). Brukerinteressen vil være en høy kvalitet levert av kompetente, godt avlønnet personell. Bekymringen for virkningene på arbeidsmarked og norske lønnskostnader vil ikke ligge fremst i pannen hos de eldre.
For det tredje, befolkningens aldring forskyver forholdet mellom generasjonene. Flere vil være i høy alder når de har både voksne barn og svært gamle foreldre. Nordmenns store (kulturbetingede?) magasinering av formue i bolig (og hytte) etablerer en svært betydningsfull sammenheng mellom normer for ansvarsforhold mellom generasjoner, store potensialer for å realisere formuesobjekter i private livsprosjekter og etterspørselen etter offentlige tjenester. Hvordan den private sparingen blir realisert av dem som i dag akkumulerer verdier i eiendom, som arv til etterkommere, som forbruk i livets siste fase eller som kapital konvertert til mer produktive anvendelser, - og hvordan en ny familiepolitikk kan tilskynde de kollektivt beste disposisjoner, - vil ha meget stor betydning for hvordan samfunnet ser ut om 30 år.
Sannsynligheten for en oppgradering av styringssystemet til en Versjon 2.0
Norge 2030 vil formes av hvordan vårt politiske system, partiene, responderer på tre fristelser:
Den første fristelsen er å utforme en politikk som forsøker å øke oppslutningen blant de eldre velgerne ved å etterkomme deres ønske om trygghetspolitikk. Partikonkurransens logikk vil da raskt gjøre alle partiers prioriteringer like: Alle vil tilby mer pensjoner, helse og omsorg.
Den andre fristelsen er å besvare all kritikk mot velferdsstatlige mangler ved å trekke til seg stadig mer arbeidskraft til en offentlig, trygghetsproduserende sektor. Da får man ikke bare stemmene til de eldre brukerne, men også til de ansatte i offentlig sektor.
Den tredje fristelsen er å stimulere eldre til å realisere sin formue som privat forbruk, i et håp om at dette demper etterspørselen etter offentlig produserte goder.
Konsekvensen av å gi etter for disse tre fristelsene samtidig vil være et styringssystem hvor fordelingspolitikken gradvis utarmer sitt eget økonomiske fundament: Den langsiktige og nødvendige produksjonspolitikken har ingen appell til velgerflertallet. Regjeringer vil komme til makten på et program for velferdsstatlig konsolidering og ekspansjon. Raskt vil den konfronteres med trygghetspolitikkens implikasjon for forandringspolitikken, nemlig det økte ressursbehovet. Skattene må øke og arbeidskraft må rekrutteres. Velgerne blir skuffet, og avsetter regjeringen ved første valg, for å prøve om en ny regjering kan levere trygghet uten kostnader. Da denne heller ikke kan det, blir de fortsatt skuffet. Regjeringene skifter hyppig, velgernes partilojalitet smuldrer opp og de legger ut på vandring. Den politiske stabiliteten som en langsiktig og strategisk forandringspolitikk fordrer, blir ikke etablert. Det hele kan bli en eneste stor hjemme-alene-fest til petroleumsformuen er brukt opp.
Oppgradering til Versjon 2.0
Sett fra 2030
Men det var faktisk noe annet som hendte. Etter lange og harde forhandlinger ble alle de store partiene enige om å ikke konkurrere om å vinne eldrestemmene på en kortsynt kurtisering av gjennomsnittsvelgerens behov for mer helse, pensjon og omsorgstjenester. I stedet, og bak velgernes rygg og til sterke protester fra et vell av brukerorganisasjoner som snakket om ’det store sviket’, ble det dannet en pakt mellom partiene: De ble enige om å binde velferdsutgiftene til den realøkonomiske utviklingen. En ny handlingsregel ble knesatt: Sykehusutgiftene fikk ikke lov å overstige 12 prosent av BNP. Pensjonssystemet hadde allerede fått en slik mekanisme i den moderniserte folketrygden fra 2012. Delingstallet i den Moderniserte Folketrygden sikret at økende levealder ledet til reduserte årlige pensjoner, - og ikke automatisk til økte skatter på de unge.
Styringen av helsevesenet var også blitt radikalt forandret. I 2015 fikk vi den store reformen hvor utgiftene ble satt til 12 prosent av BNP. Fra petroleumsfondet ble det skilt ut et særskilt kompetansefond for å sikre ressurser til oppgradering av helsepersonellets kompetanse. Dette ble administrert av profesjonene selv. Helseregionene fra 2002 ble beholdt, og et indikatorbasert system for regional fordeling av helseutgiftene ble importert fra Sverige. Reformen innførte direkte valg til helseregionenes styre (inspirert av suksessen med den danske reformen i 2006). På regionalt nivå fikk vi egne helsepolitikere og helsepartier og mye strid mellom byer og bygder om fødeklinikkenes plassering. På det nasjonale nivået var derimot partiene knapt opptatt av sykehus lenger.
Det store nasjonale problemet som vokste fram var personellbehovet i omsorgstjenestene. Enigheten om det offentliges ansvar for produksjon ble befestet utover på 2020-tallet. Samtidig vokste det fram et større mangfold av produsenter. Ingen markedsaktører klarte å gjøre omsorg til noen lukrativ forretning. I stedet utviklet det seg flere store non-profit-produsenter. Blant annet fant boligkooperasjonen et nytt eksistensgrunnlag som produsent av ’kombiboliger’: Små lettstelte boliger egnet til å bli gammel i, kombinert med integrerte vaktmester- og omsorgstjenester. Blant eldre ble dette et populært tilbud. Mange villaer, i sin tid bygget med subsidier fra Husbanken, ble nå solgt for å finansiere kjøpet av kombiboliger.
Men, både kommunene og non-profit-produsentene måtte hente arbeidskraften fra det samme markedet. Samtidig viste forskningen utover på 2010-tallet at omsorgsyrkene var mer utslitende for folk enn det man trodde. Til tross for bedringer i arbeidsmiljø, organisasjon og ledelse forsatte det høye sykefraværet og tidlig pensjonering. Dette gjorde at omsorgsarbeiderne ble ekstra hardt rammet av det nye pensjonssystemet fra 2012, fordi dette så sterkt premierte lange yrkeskarrierer. Derfor ble det tenkt helt nytt rundt det å utføre omsorgsarbeidet som vanlig lønnsarbeid. I stedet festet det seg en annen norm i samfunnet, nemlig at det å ta ansvar for de eldre, burde være mye mer av et kollektivt ansvar for alle, - ikke bare en spesialoppgave for noen få yrkesgrupper. I 2021, på hundreårsdagen for Stortingets første vedtak om å innføre alderspensjon, ble det satt i gang en stor reform med følgende elementer:
1) Statens lånekasse for utdanning ble lagt ned. I stedet ble studiefinansieringen utformet som et system hvor ungdom, etter videregående, kunne arbeide i omsorgssektoren: Lønnen var lav (lik kvalifiseringsstønaden i NAV-reformen fra 2006), til gjengjeld ble det innført studielønn: For hvert årsverk utført i omsorgsarbeid fikk man ett år med gratis høyere utdanning. Ordningen ble raskt populær. Fordi mange studenter fortsatte å jobbe (helgevakter) i omsorgssektoren samtidig med studiene, fikk McDonalds store rekrutteringsproblemer, – men dét ble ikke ansett som noe samfunnsproblem.
2) For å utnytte det globale arbeidstilbudet ble det innført et system med kvalifiseringsopphold for ikke-EU-borgere: prinsippet var at unge ble hentet til Norge hvor de fikk en gratis, to-årig utdanning som omsorgsarbeider, betalt gjennom en fem-årig plikttjeneste i omsorgssektoren. Dette ble koordinert med u-hjelpen, slik at den bisto i rekrutteringen av personer til Norge, - og hvor personene etter oppholdet i Norge ble brukt videre i lokale, norsk-finansierte prosjekter i den tredje verden. En god del av disse omsorgsarbeiderne fikk seg kjæreste i Norge, giftet seg og ble værende i Norge etter oppholdet. På denne måten viste ordningen seg å gi et positivt bidrag til en foryngelse av befolkningen i Norge, uten at den offentlige forsørgerbyrden samtid økte.
3) Erkjennelsen av at omsorgsarbeidet ikke egner seg til livslange yrkeskarrierer ledet til et system med rett til ’omdanningspermisjon’. Prinsippet var at etter 20 årsverk i omsorgssektoren hadde man rett til tre års lønnet omdanningspermisjon til yrke nummer to. For profesjonsorganisasjonene var dette først en fremmed tanke de var i mot. Etter hvert oppdaget de at reformen åpnet et stort arbeidsfelt for dem: Å bidra i utformingen av innholdet i omdanningspermisjonen, slik at den kompetansen deres medlemmer hadde fått i det første yrke kunne nyttes som basis for å gjøre deres medlemmer ennå mer attraktive, men i andre deler av arbeidsmarkedet. (Ordningen for omsorgsarbeiderne ble faktisk så populær og vellykket at lærerne fikk gjennomslag for en liknende ordning også for sitt yrke. Den gjennomsnittlige pensjoneringsalder for folk med lærerutdannelse økte fra 56 år i 2005 til 65 år i 2025).
Med disse tre grepene maktet politikken å flytte fokuset bort fra frykten for mangel på arbeidskraft i sektoren, til hvordan en større del av befolkningen, men i en mindre del av sitt liv, tok i et tak for å gi de gamle en trygg alderdom. Det å ha hatt noen år i omsorgssektoren viste seg også å være verdifullt for folk når de gikk inn i andre yrker. Og Norge, ved å kombinere u-hjelp og eldreomsorg, fant en måte å utnytte arbeidskraftstilbudet i den fattige verden på en sosialt ansvarlig måte, både for oss og dem.
Den tredje utfordringen ble den vanskeligste: Utover på 2010 tallet begynte eldre, særlig de mest ressursrike, å belåne sine boliger. De frigjorte pengene ble brukt, som de sa, til å realisere sine drømmer. Problemet, som vi sliter med nå i 2030, var at de undervurderte hvor lenge de faktisk kom til å leve. Mye av pengene ble også brukt til å kjøpe helsetjenester i markedet. Dermed steg deres levealder mye mer enn de hadde forventet. Derfor sliter vi nå med et økende antall ’nyfallerte’: Boligformuen er brukt opp, og banken har solgt huset. Tilbake sitter barna uten forventning om arv og med et moralsk krav på seg til å hjelpe sine gamle foreldre. I ettertid kan vi nå se at politikerne burde ha grepet inn, og ikke vært så ettergivende for kravet om at ’’folk må selv få bestemme hvordan de vil bruke opp sin formue’’. I dag ser det ut til at alle partiene vil slutte seg til rådet fra ekspertkommisjonen som har vurdert behovet for en ’’Ny regulering for anvendelse av boligformue’’. Kommisjonen foreslår at dersom en bolig pantsettes av personer under 80 år, kan lånet bare utbetales i årlige rater på minimum 20 år. For det annet skal en tredel av lånet plasseres som (statsgaranterte) innskudd i ’’Generasjonsvekslingsfondet’’ slik at dette tilføres midler til å investere i ny miljøteknologi.
Det bærekraftige styringssystem: Versjon 2.0
Overbelastningen av det demokratiske beslutningssystemet ledet altså ikke til at den kortsynte trygghetspolitikken beseiret den langsiktig, nødvendige forandringspolitikken. I ettertid kan vi se at den viktigste mekanismen var ’’det hemmelige forliket’’ etter det uavklarte stortingsvalget i 2013: Da de største partiene avblåste konkurransen om å vinne velgere ved å overby hverandre med trygghetspolitikk: Ikke ved dramatiske endringer i den populære velferdsstaten, men ved å gi helsevesenet og pensjonssystemet automatiske direkte koblinger til utviklingen i realøkonomien. Partiene ble enige om ikke å levere den velferdsstat velgerflertallet ønsker, men i stedet, og i fellesskap formidle det budskap at velgerne ikke kan få en bedre velferdsstat enn det økonomien kan bære. Dermed økte velgernes interesse for produksjonspolitikken, og politikken fikk rom for en langsiktig og strategisk tenkning.
Da politikkens fokus ble frigjort fra trygghetspolitikken gjorde man en kollektiv oppdagelse: Det man trodde var trusler, viste seg å være muligheter. De økologiske truslene viste seg å åpne markeder for teknologi der Norge hadde gode forutsetninger for å hevde seg godt (om bare noe av pensjonistenes boligformue ble satt i arbeid i denne sektoren). Redslene for pleiehjem uten pleiere viste seg å lede til en konstruktiv nytenkning om hvordan lønnsarbeid og karriere kan omstruktureres radikalt, - og om hvordan flyt mellom yrker kan heve arbeidskraftens produktivitet på uanede områder. Partienes konkurranse ble ikke borte, men de kom til å konkurrere om noe annet: Ikke om å ha den beste oppskriften for å ekspandere velferdsstaten, men om å ha den mest troverdige oppskrift for å forandre Norge på en slik måte at velferdsstatens ideer også kan realiseres om 100 år!
