Kampen om energimarkedene i EU: Energi var et av de samarbeidsområdene som la grunnlaget for det som senere ble EU.
- Utviklingen av felles politikk og integrerte markeder har imidlertid vært preget av konflikter og politiske tilbaketog, hevder Svein S. Andersen. Han er professor ved Institutt for ledelse og organisasjon ved Handelshøyskolen BI, og har i en årrekke forsket på utviklingen av EU, med fokus på energisektoren.
Nå ser vi et klart trendskifte i EU. Energi er blitt topp prioritet. Det arbeides nå med en rekke tiltak for å effektivisere energimarkeder og energibruk og tiltak for å øke forsyningssikkerheten.
Fire teser om EUs utvikling
Professor Svein S. Andersen lanserer fire hovedteser for EUs utvikling:
- EU og internasjonal politikk har vært gjenstand for trendskifte de siste årene. EU går fra institusjons- og markedsbygging til økt politisering og rivalisering mellom land og regioner.
- Interne utviklingstrekk i EU forsterkes av den internasjonale utvikling, slik at krav til enhetlig oppfølging av EUs politikk og regler er svekket. Resultatet er betydelig større spillerom for differensiert integrasjon på nasjonalt nivå. Det gjelder både myndigheter og selskaper.
- EUs energipolitikk, som alltid har vært preget av gjenstridig integrasjon, er den sektoren som kanskje er sterkest berørt av disse trendene. Økt politisering gjenspeiles i utenrikspolitikken og i EUs dialoger med store olje- og gasseksportører.
- Et sentralt trekk i dette bildet er økte priser og økende usikkerhet og rivalisering knyttet til knappe olje- og - i en viss grad – gassressurser. EU vil om få år importere 70 prosent av sin energi. Utviklingen i EU stiller større krav til aktiv og bevisst oppfølging av politiske og kommersielle interesser i Norge.
Energipolitikk på EU-arenaen
Norge er en energistormakt, verdens tredje største eksportør av olje og gass. Som småstat har vi en generell interesse av nøytrale markedsregler.
- Problemet i EU og EØS har vært at nesten alle landene har vært opptatt av å ivareta en konsumentinteresse, konstaterer Svein S. Andersen.
Norske myndigheter har derfor brukt mye tid og energi på å kjempe mot institusjonalisering av markedsregler i petroleumssektoren gjennom 1990-tallet, både i EU og i Energicharterforhandlingene.
Viktige ankepunkter har vært at slike regler ikke tar høye for statsinteresser som ikke kan utrykkes i et markedsfunksjonelt språk og at det dreier seg om knappe og ikke-fornybare ressurser som krever avvik for generelle markedsregler.
På den annen side har Norge gått mye lenger enn EU i å gjennomføre et liberalt markedsregime for elektrisitet. Norske myndigheter framstår derfor som noe splittet i synet på energimarkeder.
- Men hovedproblemet i petroleumspolitikken har vært at det ikke er formulert noen klar nasjonal energistrategi i forhold til Europa, fremholder BI-forskeren.
Norge under press
Vekten på ensidig markeds- og institusjonsbygging fram 1990 og fram til de siste årene satte norsk petroleumspolitikk under press. Behandlingen av det såkalt lisensdirektivet tidlig på 1990-tallet falt i tid sammen med norske medlemskapsforhandlinger.
- Det ga et vindu for norsk påvirkning, ifølge Svein S. Andersen.
Gassdirektivene har vært vanskeligere å håndtere. Her er Norge blitt behandlet som outsider i beslutningssystemet, samtidig som EØS-avtalen skaper bindinger som Norges viktigste konkurrenter – Russland og Algerie – ikke er underlagt.
- Norge har blitt presset til å reorganisere salg av gass fra norsk sektor. Gassforhandlingsutvalget – som en koordinerende instans – ble oppgitt. Kanskje for lett, undrer EU-sksperten.
Sterkt og dominerende statlig eierskap gjorde det likevel mulig å få til en koordinering av statlig gassalg og slik ble effekten av gass-til-gass konkurranse ble begrenset.
Nytt handlingsrom
Vektleggingen av sterke og enhetlige markedsregler gav norske myndigheter begrensede muligheter for påvirkning i beslutningsfasen og lite spille rom for tilpasning i implementeringsfasen. Dette er nå i ferd med å endre seg.
- I dagens situasjon er det rom for aktiv og strategisk tilpasning også etter at EUs beslutninger og regler er implementert. Det skaper nytt handlingsrom for norske interesser, hevder BI-professoren.
Selskaper og stater i EU har skapt denne situasjonen, og mange vet å utnytte den. Norges største utfordring er ifølge Andersen den pågående horisontale integrasjon som store selskaper i store EU-land leder an, samt Gazproms nedstrømsstrategi innen rammen av Russlands energipolitiske partnerskap med EU.
- Norske myndigheter mangler imidlertid en offensiv strategi for energipolitisk partnerskap med EU, og ikke minst for gassalg til EU.
Hvordan møte utfordringen fra EU?
Hvordan kan Norge møte EUs utfordring om at energipolitikken i større grad integreres i utenrikspolitikken? Et første skritt er å avklare hvem som skal tale Norges sak og hva som skal sies.
Det er uklare grenser mellom Utenriksdepartementet (UD) og Olje- og energidepartementet (OED) og ingen dyp enighet om norsk strategi og argumentasjon, hevder Andersen.
- Det skyldes blant annet at norsk petroleumspolitikk er preget av avpolitisering og kryssende konfliktlinjer mellom politiske samarbeidspartnere.
Regjeringen er ifølge BI-professoren preget av passivitet. - Privatpraktiserende diplomati dominerer. Det er selskapene som står for en stor del av kontakten med EUs myndigheter, hevder energiprofessoren.
At Statoil og Hydro blir lyttet til i EU er viktig, men problemet er at norske selskapsinteresser og myndighetsinteresser ikke alltid er sammenfallende, påpeker Svein S. Andersen.
Som eksempel nevner han at energiminister Odd Roger Enoksen ble invitert til et nordisk-baltisk formøte til EUs ministerrådmøte i mars 2006 der EUs nye energipolitikk skulle diskuteres. Den gangen valgte han å sende en statssekretær i stedet.
Langt frem til Soria Moria
Det er et godt stykke fram til Soria Moria erklæringens ord om at ’Regjeringen vil mer offensivt ivareta norske interesser overfor EU og føre en aktiv Europapolitikk på et bredt felt’, konstaterer Svein S. Andersen.
EU-skrekken er sterkere enn viljen til offensivt å ivareta vitale norske energiinteresser overfor EU, ifølge Andersen.
Riksrevisjonens rapport høsten 2005 konkluderer med at norske regjeringer og departementer har forsømt seg i bruken av de muligheter som EØS-avtalen gir.
Statoils sjef Helge Lund har vært den som tydeligst har etterlyst en mer aktiv norsk politikk, blant annet for å balansere den aktive rolle som Russland har i forhold til EU: ”Slik energimarkedene utvikler seg, så tror jeg vi ser at energipolitikken i økende grad blir en aktiv del av utenrikspolitikken. Det synes jeg vi i Norge skal se som en mulighet og ikke en trussel”.
- Selskapene leder an, nå må regjeringen komme på banen, fastslår Svein S. Andersen.
Artikkelen er basert på en populærvitenskapelig artikkel, Kampen om energimarkedene i EU - repolitisering og differensiert markedsbygging, publisert i Magma, Tidsskrift for økonomi og ledelse 05/06 2006.
