Tekst: Johan From, professor i offentlig politikk, Handelshøyskolen BI.
Hvorfor Utenriksdepartementet (UD i så begrenset grad utviste kriseforståelse ved flomkatastrofen fremstår som det helt sentrale spørsmålet når situasjonen nå skal granskes. Det er sikkert mulig å finne svar på dette spørsmålet ved å lete etter dårlig ledelse, en selvgod kultur, manglende planlegging osv., hvor så mange har foreslått at det er naturlig å lete etter svar den siste tiden. En slik tilnærming vil sikkert også gi oss et bedre UD, gi alle de som har reist en forvilt kritikk et slags svar og hjelpe oss til bedre å møte en tilsvarende situasjon.
En annen vei inn til for å svare på spørsmålet, vil være å tenke nøyere gjennom hvor velegnet byråkratier er for å håndtere kriser. Kan svaret på spørsmålet ligge i at byråkratier og kriser ikke passer sammen? Byråkratier er primært bygget opp for å håndtere det kjente, og det kjente håndteres med planer og standardprosedyrer utviklet for å løse gitte tilfeller. Byråkratier er slik sett effektive organisasjoner i møtet med det forutsigbare. Flomkatastrofen ligner mer på en krisesituasjon enn på en ulykkessituasjon. Ulykker kan lettere enn kriser nettopp håndteres gjennom etablerte prosedyrer og rutiner. At de byråkratiske organisasjonene (departementene) primært er utviklet for å ivareta oppgaver knyttet til å være politiske sekretariat og drive saksbehandling styrker de heller ikke som krisehåndterende institusjoner.
Fokuset som nå settes i diskusjonen er i stor grad knyttet til spørsmålet om hvordan UD håndterte krisen. Mye tyder imidlertid på at en bakenforliggende årsak til problemene har vært at UD ikke oppfattet fort nok og presist nok at det var en krise. I krisesituasjoner vil organisasjoner ofte følge bestemte handlingsmønstre. Et typisk trekk vil være at situasjonen oppleves som så truende og usikker at man åpner seg opp mot omgivelsene for å forsøke å tiltrekke seg ekstra ressurser og kompetanser for å håndtere en situasjon hvor man ikke oppfatter å ha kontroll. Nye ”syntetiske” organisasjoner med andre kjennetegn enn det som er typisk for byråkratiet vil derfor kunne oppstå og bidra til håndtering av situasjonen. Alle tilgjengelige ressurser organiseres rundt problemet. I det nåværende tilfellet synes dette lenge langt på vei å være fraværende. Det indikerer at UD ikke oppfattet situasjonen som noen krise.
Adekvat krisehåndtering betinger for det første at den informasjonen som tilflyter på et bestemt tidspunkt tolkes i retning av at det foreligger en krisesituasjon og for det andre at det handles ut fra at det er en krisesituasjon man står overfor. Kriseforståelsen bør vekkes når innholdet i situasjonen fremstår som svært uklart, hva som vil komme til å skje ikke er forutsigbart, når det i liten grad finnes ferdige løsninger for situasjonen og utfallet er potensielt alvorlig. Institusjonell håndtering av kriser er dermed krevende ved at man må evne å ta høyde for mulige utviklingsforløp, omfang og implikasjoner selv om de er lite sannsynlige og før de er tydelige for de fleste av oss andre. Det er uomtvistelig at dette krever omfattende øvelse, trening og kunnskap i å tenke seg det utenkelige og forutse det uforutsigbare. Dette er ikke byråkratiers styrke.
Poenget ovenfor kan illustreres fra selve tsunamien: de som gikk ned til stranden for å se da vannet forsvant tolket ikke dette som et signal om kommende fare. Det hadde de ingen forutsetninger for. Grupper av sigøynerne som reddet seg hevdes å tolke fenomenet annerledes: når vannet forsvinner betyr det at det kommer det igjen med stor styrke. Deres mentale bilde av implikasjonene av vann som forsvinner var annerledes enn de fleste andres. Situasjoner tolkes mao. ut fra hva vi kan, er trenet til og har erfaring med.
Byråkratier er ikke laget for å håndtere kriser. Det viste oljeutblåsningen på Bravo-plattformen for neste 30 år siden:
”Det var til å begynne med mangel på klare kommandolinjer og en grei arbeidsdeling. Det var heller ikke rutiner for fordeling og oppfølging av meldinger, føring av logg osv. Videre tok det noen tid før en fikk opprettet en tilfredsstillende vaktordning. Følgen av dette var at nesten hele staben arbeidet kontinuerlig i 14-18 timer i flere døgn, før en fikk satt utskiftning i system. Under hele aksjonen meldte det seg stadig nye problemer og oppgaver som måtte løses – oppgaver som ikke alltid var lette å forutse. Det var derfor ikke til å unngå at mye av arbeidet - særlig i de første døgn – måtte improviseres” (NOU 1977:57).
Håndteringen av flomkatastrofen viser det samme. Antagelig vil håndteringen av den neste krisen vise det samme om vi ikke løfter ansvaret for slike situasjoner ut av de byråkratiske institusjonene. Svarene vi vil sitte igjen med etter en granskning vil avhenge av hvilke spørsmål vi stiller: Var tsunamien en ulykke det ikke var godt nok planlagt for? I så fall vil svaret kunne være å reformere byråkratiet UD. Det vil åpenbart være til stor hjelp neste gang det samme eller noe lignende skjer. Om spørsmålet er om tsunamien utløste en samfunnsmessig krise det ikke var god nok beredskap for vil et reformert UD ha liten betydning neste gang når årsaken er en annen, stedet et annet og de involverte er andre.
Artikkelen er publisert som kronikk i Dagens Næringsliv 19. januar 2005.
