Når velgerne i to av de landene som grunnla EU stemmer nei til Grunnlovstraktaten med et klart flertall og høy valgdeltakelse blir det fort snakk om styringskrise i Europa. Styringskrise – Ja. Men Europas fall – Nei. Ikke om krisen håndteres i samme stil som tidligere kriser i EU.
Tekst: Nick Sitter, professor i politisk økonomi, Handelshøyskolen BI
Før folkeavstemningene sa tidligere Kommisjonspresident Romano Prodi at et fransk nei ville føre til ’Europas fall’. Hans etterfølger Jose Manuell Barroso er mer beskjeden: ’Vi har et seriøst problem’. Neisiden i Norge får vind i seilene og vann på mølla. Men det er grunn til å være noe mindre bekymret.
Det er ikke første gang velgere i en stat stemmer mot ratifisering av en ny traktat, og det er heller ikke første gang EU er i en slags krise. Men det kan være vanskeligere å finne frem til en løsning denne gangen, ikke minst fordi det er delte meninger om hvorfor franske og nederlandske velgere stemte mot ratifisering. Det er rett og slett ikke klart hvilke aspekter ved Grunnlovstraktaten som velgerne misliker.
Da Charles de Gaulle forårsaket krise i EF i 1965 og holdt Frankrikes representant tilbake fra møter i Rådet, ble problemet løst ved at statene besluttet ikke å nedstemme hverandre hvis viktige nasjonale interesser sto på spill. Den krisen Margaret Thatcher nesten skapte i 1984, ble løst ved at Storbritannia fikk ’rabatt’ på ’medlemskontingenten’, og EF kunne gå videre og etablere det indre marked.
Da 51 prosent stemte Nei til Maastricht i Danmark i 1992, stilte partiene på nei-siden spørsmål ved fellesvalutaen, forsvarspolitikk, EU-borgerskap og utvidet overnasjonalitet. Ved å etablere forbehold på disse områdene la man opp til et ja i en ny folkeavstemning. Da irske velgere sa nei til Nice i 2001 var fremmøtet en knapp tredjepart av de stemmeberettige, hvorav 54 prosent sa nei. Nei-siden fokuserte delvis på irsk nøytralitet. EUs deklarasjon om at Nice ikke truet irsk nøytralitet, og muligheten for høyere valgdeltakelse, rettferdiggjorde en ny avstemning.
I Nederland og Frankrike var imidlertid fremmøtet i forrige uke høyt, og nei-flertallet betydelig. Nye avstemninger kan ikke rettferdiggjøres av marginale utfall eller lav valgdeltakelse. Forbehold av den danske typen er lite aktuelle. Det som gjør det enda mindre aktuelt er at det er uklart hva eventuelle forbehold skulle kunne innebære.
Fransk og nederlandsk presse legger til grunn fire forklaringer av nei-sidens seier, men ingen av dem er direkte knyttet til Grunnlovstraktaten. Lite tyder på at velgerne stemte mot grunnlovens innehold om sådan.
For det første finnes det EUmotstandere i begge land. Men de utgjør bare et lite mindretall. I følge Eurobarometer mener tre av fire nederlendere at EU-medlemskapet er en god ting, og det samme gjør 56 prosent av franskmenn. Bare henholdsvis 9 og 14 prosent mener at EU-medlemskap er en dårlig ting for sitt eget land. Litt under en av fem motstandere av grunnloven i Frankrike og en av åtte i Nederland er mot europeisk integrasjon. Her er det lite som kan gjøres for å endre stemningen, men også liten grunn for krisestemning.
For det andre uttrykker noen ’protestvelgere’ misnøye med sin egen regjering, høy arbeidsløshet og særlig i Frankrike også generell misnøye med økonomisk liberalisering. Eurobarometer indikerer at færre enn en av ti grunnlovsmotstandere i EU som helhet stemmer nei grunnet misnøye med egen regjering, men tallene er fra november og kan nok være betydelig høyere i Frankrike og Nederland i dag.
Pressen viser også til misnøye med fjorårets utvidelse av EU, liberalisering, høy arbeidsløshet og politikere som er fjernt fra ’grasrota’. Her har det ikke hjulpet at flere europeiske regjeringer har en tendens til å skylde på EU for upopulære beslutninger. Men regjeringers avgang gir i alle fall lite grunnlag for nye folkeavstemninger, utvidelsen har allerede funnet sted, og endringer i grunnloven vil neppe kunne påvirke arbeidsløshet i Frankrike eller populisme i Nederland.
For det tredje er mange velgere redde for at Grunnlovstraktaten vil føre til tap av nasjonal suverenitet. Dette er det viktigste nei-argumentet i EU som helhet, særlig på høyre-siden. Det gjelder for 43 prosent av nederlandske motstandere og 24 prosent av franske, og er brukt i begge nei-kampanjene. På grunnlag av Eurobarometers data og pressedekningen ser det ut som nei-resultatene i begge land i stor grad er uttrykk for et generelt ønske om å bremse EUs utvikling.
Det er få tiltak som kan endre grunnlaget for denne typen motstand mot grunnloven. Nederlendere frykter at de små landene mister innflytelse i forhold til de store, franskmenn frykter det motsatte. Saken er at lands innflytelse i EU i stor grad vil fortsette å være avhengig av å finne meningsfeller i andre land, og å bygge koalisjoner blant de 25 regjeringene representert i Rådet. Her har utvidelsen endret balansen, mer i Nederlands retning enn Frankrikes, med nye små og mer liberale medlemmer fra Øst-Europa. For øvrig styrker traktaten Rådet i forhold til Kommisjonen, EUs overnasjonale ’regjering’.
For det fjerde er det en viss (men i følge Eurobarometer betydelig mindre) motstand mot enkelte aspekter ved grunnloven, som økonomisk liberalisme og mangel på demokrati. Dette, samt skepsis mot utvidelse til Tyrkia, innvandring og protest mot at avstanden mellom ’vanlige folk’ og politikere er blitt for stor, har også blitt brukt som hovedpunkt i nei-kampanjene. Men grunnloven har liten direkte betydning for innvandring utenfra EU, eller for Tyrkias medlemskap.
Når det gjelder demokrati styrker grunnloven både Europa-parlamentets og de nasjonale parlamentenes rolle i beslutningsprosessene. Med hensyn til markedsliberalisme endrer grunnloven lite i forhold til Nice, som fortsatt vil være grunnlaget for EU hvis grunnloven ikke vedtas. I den grad det er endringer er det snakk om å gjøre det lettere å endre eksisterende direktiver ved flertallsbeslutninger, og hvorvidt det trekker til høyre eller venstre kommer an på fremtidige valg i EU og medlemsstatene.
Selv om Barroso og mange nasjonale ledere oppfordrer til at ratifiseringsprosessen må gå sin gang, er det derfor vanskeligere å komme frem til tiltak som kan legges til grunn for nye avstemninger i Frankrike og Nederland. Nå legger britene sine planer for en avstemning i 2006 på is, og andre land kan komme til å følge etter. Dette gjør det mest optimistiske scenario om at Grunnlovstraktaten blir ratifisert av alle 25 stater i sin nåværende form, lite sannsynlig.
Et mer pessimistisk scenario, der EU fortsetter på basis av Nice, men bremser ned og holder tilbake en rekke politikk initiativer, kan virke noe mer sannsynlig. Dette kan bety forsinkelser i EUs videre utvidelse, så vel som langsom liberalisering av tjenester over landegrenser.
Når EUs ledere og regjeringssjefer møtes på toppmøtet i Brussel 16. og 17. juni, er det imidlertid mulig at de søker en mellomløsning. Flere akademikere og politikere påpeker at mange av de viktigste elementene i grunnlovstraktaten kan reddes ved mindre traktatsendringer. Selv om det kan bli politisk umulig å omgå valgresultatene ved å vedta grunnloven i mindre deler, er det flere elementer som kan reddes. Dette gjelder i første rekke nye regler for formannskapet i rådet, flertallsvedtak i rådet og EUs utenriksminister.
En mer dramatisk mellomløsning kan være å forhandle frem en ny og enklere grunnlov som for eksempel dekker forholdet mellom EU-institusjonene og mellom EU og statene. Men det er liten entusiasme blant EUs regjeringer for å gjøre dette i første omgang. Det er heller ikke helt enkelt å skille spørsmålene om maktfordelingen innen EU fra spørsmålene om fordelingen mellom EUs og statenes ansvar for diverse politikkområder.
Det er langt fra første gang EU står overfor en regjeringskrise, og tatt i betraktning av at Unionen består av 25 forskjellige land som skal komme frem til kompromiss, så blir det neppe siste gang. På den ene siden er situasjonen i dag noe vanskeligere enn før, fordi det er uklart hvilke deler av traktaten det er motstand mot. På den andre siden behøver det ikke å være et stort problem å fortsette på grunnlag av Nice traktaten, og eventuelt ta om bord noen av de mindre kontroversielle forbedringene fra grunnlovstraktaten.
I den grad franske og nederlandske nei-velgere stemte for å bremse EUs utvikling ser det ut til at de får det slik de vil. Men spørsmålet er om farten på utviklingen i EU ikke ville bremset noe også med en ny grunnlov? Utvidelsen til Bulgaria og Romania er på vei, men videre utvidelse på Balkan og til Tyrkia kan bli utsatt. Utvidelse i den forstand at EU styrer på flere politikkområder har funnet sted med de siste traktatene, og lite nytt er på programmet. Dypere integrasjon i betydning mer overnasjonale beslutninger er heller ikke på agendaen i betydelig form. Med andre ord, hvis velgerne vil ha reformpause, så har de allerede fått det.
Styringskrise – Ja. Men Europas fall – Nei. Ikke om krisen håndteres i samme stil som tidligere kriser i EU. For 20 år siden, midt i en av Italias mer eller mindre regelmessige kriser, var statsminister Bettino Craxis svar til Ronald Reagans spørsmål om hvordan det gikk med krisen: Bare bra, takk!
Artikkelen er publisert som kronikk i Ukeavisen Ledelse 10. juni 2005.
