Norske kommuner trenger ikke velge mellom sammenslåing og alenegang. Det finnes en tredje vei, skriver Tom Colbjørnsen.
KRONIKK: Tom Colbjørnsen om kommunesammenslåinger
Næringslivet er fullt av eksempler på at bedrifter som ønsker å vokse, velger andre løsninger enn å slå seg sammen.
Det finnes en stor faglitteratur om mellomløsninger mellom det å stole på egne krefter og det å fusjonere, for eksempel å etablere mer avgrensede strategiske allianser og «joint ventures».
Private bedrifters erfaringer med organisatoriske løsninger mellom alenegang og sammenslåing er lite fremme i diskusjonen om sammenslåing av norske kommuner. Det er riktignok forskjell på kommuner og private bedrifter.
Kommunene må legge mindre ensidig vekt på effektivitetskriterier, og større vekt på demokratisk legitimitet. Dette er imidlertid ikke til hinder for at det også for kommunene finnes en tredje vei.
- Les også: Kommunereform med mye skrik og lite ull
Den tredje veien
Stikkordet er interkommunalt samarbeid.
Norske kommuner samarbeider mye med hverandre (Iris Rapport 2013:008; NIVI/Fylkesmannen i Nordland 2014):
- I gjennomsnitt deltar hver kommune i 11 interkommunale samarbeidsordninger. Det kan være avtaler om samlet innkjøp, formelt samarbeid om felles legevakt, og delt eierskap til selskaper som utvikler og drifter ikt.
- Omfanget øker, og nyetableringer og restruktureringer av samarbeidet foregår kontinuerlig.
- Små kommuner er like mye involvert i samarbeid som store kommuner.
- Samarbeidet gir fordeler, og størst fordeler til små kommuner. Interkommunalt samarbeid gjør særlig små kommuner mindre sårbare, kvaliteten på tjenestene øker, og ressursbruken blir mer effektiv.
Hva sammenslåing betyr
Sammenslåing innebærer å overføre eierrettigheter til en ny og større kommune, og gi de opprinnelige kommunene full tilgang til hverandres ressurser. Dette gir maksimale muligheter til å utnytte stordriftsfordeler og bygge felles kompetansemiljøer. De innfusjonerte kommunene kan ikke holde noe tilbake.
Samstemte beslutningssystemer og styringslinjer kan redusere prosesskostnadene med å utforme helhetlige løsninger på tvers av tidligere kommunegrenser. Administrasjonskostnadene reduseres etterhvert som felles og standardiserte rutiner kan etableres på alle områder.
Kostnadene ved å fusjonere
Kostnadene med å fusjonere er særlig knyttet til å integrere kulturer, lederstillinger, styringslinjer og eierrettigheter. Slike kostnader undervurderes ofte i forkant, samtidig som potensielle fordeler overvurderes.
Resultatet er at (minst) halvparten av gjennomførte fusjoner i næringslivet ikke holder hva de lover.
Jeg kjenner ikke tilsvarende tall for offentlig sektor, men Navs utfordringer gir grunn til å forvente høye fusjonskostnader også der. Integrasjonen kan ta mange år, og i løpet av den tiden kan kommunen få problemer med å levere både lovpålagte og andre tjenester til innbyggerne. Sviktende leveranser i startfasen kan true den nye kommunens legitimitet i befolkningen, i det minste for en tid.
Samarbeid mellom kommuner
Interkommunalt samarbeid er mer avgrenset, og omfatter i prinsippet kun områder hvor stordriftsfordelene og gevinstene ved å samordne beslutninger på tvers av kommunegrenser er tilstrekkelig store. Kommunene beholder eiendomsrett og myndighet over de ressursene som ikke settes inn i samarbeidet. Dette gir fleksibilitet til å ivareta unike behov i den enkelte kommune, og til å dyrke særpregene ved egen kultur.
Ulempen med interkommunalt samarbeid er først og fremst at styringslinjer og beslutningssystemer kan være uklare. Samarbeidet er ofte forankret i et «funksjonelt» styringsnivå der roller og ansvar kan være diffust.
Iris påpeker i rapporten som er referert ovenfor, at dette kan være særlig vanskelig for små kommuner, siden disse « … i mindre grad klarer å følge med på og kontrollere hva som skjer i de interkommunale samarbeidene» (side VII). Dette i motsetning til en sammenslått kommune, der roller og ansvar er formelt forankret i et forvaltningsorgan.
Uklare styrings- og ansvarslinjer i det interkommunale samarbeidet kan gjøre kommunene tilbakeholdne med å gi fra seg eierrettigheter til ressurser de ikke kan kontrollere, med det resultat at potensielle stordriftsfordeler og kompetansegevinster ikke blir fullt utnyttet.
Alternativ til sammenslåing?
Når kan interkommunalt samarbeid være et fullgodt alternativ til å slå kommuner sammen?
Stikkordet er stedsspesifikke ressurser. Jo mer unike utfordringer den enkelte kommune står overfor, og jo mer stedsspesifikke ressurser som kreves for å håndtere disse, jo mer bør kommunen beholde eierrettighetene og myndigheten til å disponere disse ressursene, og inngå interkommunalt samarbeid kun på områder hvor stordriftsfordelene og behovet for felles løsninger er påviselig store.
Sammenslåing forbeholdes situasjoner hvor ekstragevinsten ved å fusjonere overstiger prosesskostnadene.
Referanse:
Artikkelen er publisert som kronikk i Dagens Næringsliv 1. september 2015 med overskriften "Fusjonert eller fragmentert?".