Hvilke produktivitetsgevinster kan man håpe å oppnå ved å eksponere statlige tjenester for mer likeverdig konkurranse?
KRONIKK: Tom Colbjørnsen om produktivitet i Staten
Produktivitetskommisjonen peker på at konkurranse, så lenge den ikke er for hard, fremmer langsiktig produktivitetsvekst.
Konkurranse gir bedriftene incentiver til å utvikle og ta i bruk nyskapende arbeidsmåter, og flytter produksjon fra lavtil høyproduktive bedrifter.
I 2014 arbeidet 10,5 prosent av norske sysselsatte i statsforvaltningen (SSB). De aller fleste av disse er skjermet fra konkurranse - av gode grunner.
Statlig myndighetsutøvelse egner seg ikke for markedsstyring.
Konkurranseutsetting på agendaen
Statsforvaltningen produserer imidlertid også en rekke tjenester, og mange av disse har man begynt å utsette for konkurranse. Det gjelder både tjenester som staten bruker selv, for eksempel renhold og eiendomsdrift, og tjenester som staten tilbyr eksterne brukere, for eksempel arbeidsmarkedstiltak.
Eksterne tilbydere har imidlertid møtt til konkurransen med et handikapp.
Deres tjenester er blitt belastet moms, mens staten har sluppet, så lenge den har benyttet egne ansatte.
Denne konkurranseulempen ble fjernet ved årsskiftet.
Departementene og underliggende etater vil ikke lengre bli belastet moms ved kjøp av tjenester fra private, og fra 2016 vil dette også gjelde for helseforetakene. Staten vil fortsatt finansiere tjenestene, slik at en eventuell «outsourcing » ikke skal få uheldige fordelingsvirkninger.
Tre typer Produktivitetsgevinster
Hvilke produktivitetsgevinster kan man håpe å oppnå ved å eksponere statlige tjenester for mer likeverdig konkurranse?
- Stordriftsfordeler. En ekstern leverandør vil normalt ha flere kunder enn staten, og kan produsere tjenestene i større skala. Leverandørens «up front» - kostnader til produktutvikling, teknologi, lokaler og opplæring kan fordeles på flere produkter, med lavere enhetskostnader som resultat.
- Spisskompetanse. Produksjon i stor skala gir muligheter til å utvikle spisskompetanse. Mange repetisjoner gjør det mulig å spesialisere seg i faget, luke ut feil og unoter, og heve kvaliteten. Slik «læring ved gjøring» har lenge vært en del av folkelig visdom gjennom ordtaket «øvelse gjør mester». En bedrift må ha et visst minimum av produksjon, en kritisk masse, før denne mekanismen slår inn. Læringskurver, som viser hvordan produktiviteten øker med erfaring, stiger vanligvis bratt i starten, for så å flate gradvis ut. Kommer produksjonen over et visst nivå, er det lite ekstra å hente. Gevinst for staten avhenger av at det finnes en leverandør som er høyere på læringskurven enn staten selv.
- Konkurranseeksponering av egne leverandører. Egne enheter kan ha de facto - monopol på enkelte leveranser. I ly av bedriftslojalitet, historisk tradisjon og personlig vennskap kan det ha vokst frem en automatikk i måten interne leveranser gjennomføres på. Interne leverandører er skjermet fra konkurransens endrings- og effektiviseringspress. Konkurranseeksponering åpner for å bruke eksterne leverandører når de interne ikke er konkurransedyktige, og eksponerer dermed egne avdelinger for konkurranse utenfra. Det kan gjøre de interne leverandørene mer sensitive for interne kunders behov, og føre til at kostnader og kvalitet dimensjoneres mer av behovet for å være konkurransedyktig, enn av egendefinerte standarder.
Forutsetter velfungerende marked
Fordelene med konkurranse forutsetter at det eksisterer et velfungerende marked der tilgangen på informasjon om pris og kvalitet er lett tilgjengelig, at konkurransen er virksom, og at det finnes mange nok leverandører til at man kan unngå å bli for avhengig av bare én leverandør.
Under slike forutsetninger kan statsforvaltningen konsentrere seg om myndighetsutøvelse, som den er unik om å kunne levere, og ellers la de mest produktive leverandørene produsere det den trenger av tjenester.
Hvor mange alternative produsenter?
Spesielt viktig er antallet alternative produsenter. Gjør man seg avhengig av én ekstern leverandør, risikerer man å bli utnyttet. Det gjelder spesielt ved kompliserte tjenester, hvor det er vanskelig å skrive kontrakter som er detaljerte nok til å beskytte seg mot alle eventualiteter.
Staten kan ha stor nytte av konsulenter, blant annet for å få tilgang på spisskompetanse på områder hvor det ikke er naturlig at staten selv har det. Det er imidlertid viktig å ha flere firmaer å velge blant, og ha god tilgang på «second opinions» underveis i prosjekter hvor det er naturlig å samarbeide mest med ett firma.
Dersom forutsetningene for et velfungerende marked ikke er oppfylt, tilsier økonomisk tenkning en nest besteløsning, der mer av statens tjenesteproduksjon skjer «inhouse», og underlegges interne styringsmekanismer.
Nest beste løsning
Det er tross alt lettere å håndtere en intern enn en ekstern monopolist. Når økonomer kaller dette en «nest best»løsning, er det fordi bedriftsintern produksjon og bedriftsinterne leveranser alltid vil være mer eller mindre skjermet mot et effektivt markeds incentiv- og disiplineringsmekanismer.
Eller som økonomen John Hicks har formulert det: «The Best of all Monopoly Profits is a Quiet Life».
Referanse:
Artikkelen er publisert som kronikk io Dagens Næringsliv 16. februar 2015.