Demokrati og forutsigbarhet

24. mars 2014

Statlige foretak kommer ofte under press fra politikere som involverer seg i den daglige driften. Demokratiske prosesser kan hemme langsiktig utvikling og fornyelse av foretakene.

Kronikk av Tom Colbjørsen i Dagens Næringsliv 24. mars 2014.

En mellomleder ved Oslo universitetssykehus (OUS) har nylig sagt opp sin stilling fordi han fant forholdene uholdbare. Han opplevde at han ikke kom noen vei med sakene han tok opp. Men med all respekt: At det finnes frustrerte mellomledere som enten truer med eller gjør alvor av å si opp sin stilling hører til de mer hverdagslige utfordringer i dagens arbeidsliv.

Likevel ble saken tatt opp i Stortinget. Audun Lysbakken fra SV stilte begrunnet spørsmål til helseministeren om hva slags signal han ville gi til ledelsen ved OUS i sakens anledning (DN 19. mars). Hendelsen er langt fra enestående.

Et sykehus er eksempel på foretak som eies hundre prosent av staten, og som utfører viktige samfunnsoppdrag. Andre eksempler er Statnett, som har ansvar for det livsviktige strømnettet, NSB, som har en nøkkelrolle i transporten av personer og gods, og Vinmonopolet, som skal sørge for at omsetningen av alkohol skjer i sosialt forsvarlige og kontrollerte former.

Kombinasjonen av viktig samfunnsoppdrag og statlig eierskap gjør at foretakene får stor politisk oppmerksomhet. Politikere engasjerer seg ikke bare i spørsmål om selskapenes overordnede utvikling, men også i den detaljerte driften. Dette skjer blant annet i Stortingets spørretime, der representantene blant annet har spurt om hvorfor Vinmonopolet er utsolgt for israelsk vin, om hvorfor en bestemt passasjer ble «kastet av» toget av NSB, og om Postens plassering av folks postkasser er i henhold til konsesjonsbestemmelsene, et tema som Posten forøvrig er pålagt å rapportere detaljert om til Post- og teletilsynet. 

Det er mange grunner til politikernes interesse.
  • De statlige foretakene produserer tjenester som griper sterkt inn i velgernes hverdag. 
  • Feil og mangler ved foretakene er godt mediestoff og velegnet til politisk profilering.
  • Uregelmessigheter i driften er gode saker for opposisjonen på Stortinget å plage ansvarlig statsråd med. 
  • Interesseorganisasjoner og tillitsvalgte bruker politiske forbindelser til å forsøke å overstyre, eller ta omkamp med, foretakenes daglige ledelse.
Politisk engasjement rundt statlige foretaks gjøren og laden er naturlig i et demokrati. Imidlertid vil det politiske spillet lett invadere handlingsrommet til foretakenes ledelse og sette uforutsigbare og medieomtalte enkeltsaker i fokus. Det svekker ledelsens oppmerksomhet om helhetlige og langsiktige hensyn.
Alle bedrifter som skal videreutvikle og fornye seg trenger et visst minimum av forutsigbar finansiering og ressurstilgang, og en viss stabilitet i rammebetingelsene. Det er nødvendig både for å gi ledelsen handlingsrom til å planlegge og iverksette nye prosjekter, og for å gi investeringer i ny kompetanse og teknologi tid til å gjøre nytte for seg.

Spenningen mellom Stortingets innflytelse og statsforetakenes behov for forutsigbarhet er bygget inn i lovgivningen for statlig eierstyring. Denne er en tillempning av aksjeloven, som har bestemmelser for å håndtere en tilsvarende spenning mellom eiere og daglig leder i private bedrifter.

Formelt forankrer systemet for statlig eierstyring makten over foretakene hos eier, det vil si i Stortinget. Samtidig har Stortinget begrenset mulighet til å instruere foretakene direkte i enkeltsaker. Dette skal i så fall skje gjennom ansvarlig statsråd, som i sin tur styrer selskapene fra sitt departement, blant annet ved hjelp av oppdragsdokumenter og vedtekter. Instruksjon i enkeltsaker krever vedtak på generalforsamling/foretaksmøte. Styrets rolle er å forvalte foretakets virksomhet, mens daglig leder står ansvarlig for den daglige driften.

Formelt er dette en modell som tar opp i seg både behovet for demokratisk kontroll med foretakene, og for forutsigbarhet i den daglige driften. Mye tyder også på at modellen, ikke alltid, men i hovedsak, fungerer i praksis.

Utfordringen med å sikre statsforetakene tilstrekkelig forutsigbarhet, ser dermed ikke ut til å ligge så mye i den formelle eierstyringen.

Problemet er mer at politikere har stadig mer for vane å uttrykke forventninger om at foretakenes ledelse også skal innrette seg etter uformelle styringssignaler, og vise «musikalitet» ved å tilpasse seg stemninger i offentligheten.

Dersom dette etterleves, vil imidlertid den reelle innflytelsen over foretakene lekke til uformelle opinionspåvirkere. Disse trenger ikke å stå til ansvar for konsekvensene av det de har presset foretaket til å beslutte. Ledelsen blir sittende med ansvaret, et ansvar den har fått redusert mulighet til å leve opp til. Ledelsen risikerer i stedet å bli syndebukker for andres manglende dømmekraft. Politiske signaler om hvordan foretakene skal opptre, bør derfor gis et formelt uttrykk gjennom beslutninger i selskapets styrende organer, før de eventuelt iverksettes. Da vil ansvaret være tydelig plassert hos sittende statsråd, og i siste instans hos Stortinget, der det hører hjemme.

Inntil så skjer, bør ledelsen i statsforetakene trygt selv kunne velge hvordan de skal forholde seg til mangfoldet av uforpliktende signaler som strømmer mot dem.
Du kan også se alle nyheter her.