Skal regjeringen lykkes med mange av sine mål, må den endre praksis for offentlige innkjøp. Mer samarbeid gir bedre resultater.
KRONIKK: Offentlige innkjøp
Den nye regjeringen har flagget klare ambisjoner; mer veibygging, bedre helsetjenester og en digitalisert forvaltning. For å lykkes må offentlig sektor samarbeide godt med private tjenesteleverandører.
Samtidig vet vi at mange offentlige innkjøp ikke gir forventede resultater, hverken i form av kostnadsreduksjon, tjenesteforbedring eller innovasjon. Forskning viser at vi går glipp av store samfunnseffekter på grunn av dårlig samarbeid mellom offentlige og private virksomheter.
Fire utfordringer
I utgangspunktet har offentlige og private aktører fire like utfordringer:
- 1. For det første kjenner en ikke leverandørene godt nok. Hvilken kompetanse og motivasjon har de? Er de et godt valg for oss?
- 2. For det andre er det vanskelig å evaluere om leverandøren leverer som forventet. En klarer kun å evaluere det som er lett å måle, og ikke hvordan leverandøren bidrar til å gjøre brukerne mer fornøyde med tjenestene.
- 3. For det tredje er det vanskelig å lage en klar kravspesifikasjon når det er høy kompleksitet og stor teknologisk usikkerhet. Det er først i utviklingsfasen en forstår hva en egentlig trenger og hvilke tilpasninger som må gjøres.
- 4. For det fjerde må kunde og leverandør ofte gjøre investeringer som er spesialtilpasset partneren, for eksempel i kunnskap eller teknologi. Dette gjøres for å skape verdi, men kan skape vanskeligheter senere fordi investeringene mister sin verdi om relasjonen løses opp. Det skapes avhengigheter som gjør det fristende å presse frem bedre betingelser enn opprinnelig tenkt. Slik adferd gjør reforhandling av avtaler kostbart og hindrer partene i å løse felles problemer.
Kan håndteres
Disse utfordringene er håndterbare. Studier av innkjøp i privat sektor viser hvordan bedrifter får det til: for hver innkjøpsrelasjon velges de kontrakts- og samarbeidsmekanismene som passer best for akkurat dette innkjøpet og de utfordringene partene står overfor.
For eksempel vil bedrifter velge detaljerte, men fleksible kontrakter kombinert med forventninger om felles informasjonsutveksling og fleksibilitet når de kjøper komplekse it-systemer. Ved innkjøp av standardvarer vil derimot rigide standardkontrakter med fastpris være bedre. Flere studier viser at bedrifter som ikke følger slik praksis oppnår svakere resultater.
I offentlig sektor tilpasses derimot kontrakts- og samarbeidsmekanismene sjelden til det enkelte innkjøp. Vi har nylig gjennomført en stor studie av innkjøpspraksis i 310 kommuner i Skandinavia som peker på en viktig årsak - det vi kaller byråkratisk press. Offentlige innkjøpere skal følge klare regler, behandle alle likt, dokumentere alt skriftlig og unngå personlige relasjoner til leverandørene. Dette skal bidra til å unngå korrupsjon.
Byråkratisk press gir dårligere tjenester
Det byråkratiske presset gjør det imidlertid vanskelig å håndtere de fire utfordringene vi har beskrevet. Våre funn viser at over halvparten av de offentlige etatene har så sterkt byråkratisk press at de velger å ikke spesialtilpasse kontrakter og samarbeidsformer til de spesifikke utfordringene man står overfor. Dette gir svakere gjennomføringsevne etter kontraktsinngåelse og fører til høyere kostnader, lite innovasjon og dårligere tjenester for brukerne.
Samarbeid gir bedre resultater
Vi ser noen ledelsesmessige og kulturelle mønstre som må tas på alvor. Dagens innkjøpssystem bygger på prinsipper om konkurranse, åpenhet og likebehandling av leverandører. Det tas for gitt at «armlengdes avstand-transaksjoner» gir best resultater. Forskning viser imidlertid det motsatte. Best resultater oppnås oftere når partene samarbeider tett.
Vi tror mange politiske målsetninger blir vanskelige å realisere dersom det offentliges evne til å samarbeide med private leverandører ikke bedres. Det trengs et betydelig kompetanseløft. Det juridiske fagfeltet har en sterk posisjon, men vår studie avdekker at offentlige etater bør bygge innkjøpskompetanse som i større grad inneholder økonomiske og administrative perspektiver.
Helt konkret handler det om at offentlig sektor i sitt innkjøpsarbeid bør vurdere hele livsløpet i en kontrakt: alt i oppstarten bør en å se for seg hvordan samarbeidet vil bli gjennom hele avtaleperioden. Hvilke kontrakts- og samarbeidsmekanismer vil gi best resultater? Ved å vri fokuset i denne retningen, tror vi offentlig sektor vil lykkes bedre med sine innkjøp.
Referanse:
Artikkelen er publisert som kronikk/hovedinnlegg debatt i Dagens Næringsliv 27. januar 2014 med tittelen "Hindrer privatisering"..
Kronikken er basert på et paper presentert på en vitenskapelig konferanse.
Jakobsen, Roar; Sande, Jon Bingen; Haugland, Sven Arne. Service procurement in public sector: The influence of the institutional context on the decision makers' attentiveness to transaction cost considerations. 17th Annual Conference of the International Society for New Institutional Economics; 2013-06-20 - 2013-06-22.
Bildet viser Høyre/Fremkskritsparti-regjeringen ledet av statsminister Erna Solberg. Foto: Statsministerens kontor.
Tekst: PhD Roar Jakobsen, professor Sven A. Haugland Norges Handelshøyskole (NHH), førsteamanuensis Jon B. Sande ved Handelshøyskolen BI og strategirådgiver Oddgeir Hvidsten.