Det norske anskaffelsesregimet er systemet som alle misliker, men ingen unnslipper. Jon Bingen Sande mener utfordringen er at offentlige anskaffelser er, vel, offentlige.
Det sies at veien til misére er brolagt med gode intensjoner.
Hensiktene bak det norske regelverket for offentlige innkjøp var edle da det kom på nittitallet. Så edle at terskelnivåene for anbudsutsetting ble lagt langt under EUs terskelverdier. Ikke bare skulle Norge være best i klassen på antikorrupsjon. Friske anbudsrunder skulle dessuten løse opp i støvete forskningsmiljøer, spore til inspirert samarbeid og føre ideene rett fra kantineserviett til superavkastning.
Det har vært stor misnøye med hvordan det gikk. «I en verden der vi som forskere skal forstå hvordan ting henger sammen, er det norske anskaffelsesregimet det mest uforståelige», oppsummerte én forsker i Dagens Næringsliv. De beskriver en hverdag fortapt i formalia, der de konkurrerer om småpenger og bruker enorme ressurser på utforming av søknader.
– Grunnen til å konkurranseutsette, istedenfor å lage ting selv, er jo at det skal gi bedre ressursutnyttelse, ikke sant? Og det er flere grunner til dette. Den første er at leverandørene har kompetanse som kjøper som regel ikke har, eller som er svært kostbare for kunden å skaffe seg på egen hånd, sier C3-forsker og førsteamanuensis på BI, Jon Bingen Sande.
-Videre gjør konkurranse at leverandørene får sterke insentiver til å levere best mulige tilbud og at kunden lettere kan identifisere de beste leverandørene og tilbudene. Dessverre ser det ut til at noe av dette potensialet forsvinner gjennom måtene anskaffelsene gjøres på. Et vanlig problem er at prosjektene spesifiseres så teknisk og rigid at de som egentlig kan dette best – de potensielle leverandørene – hindres i å tenke utenfor boksen for å finne de beste løsningene.
Sande leder C3s Partnerforum for offentlige anskaffelser, der de sammen med forskere, offentlige helseinstitusjoner og helsebedrifter undersøker hvordan offentlige anskaffelser i større grad kan lede til innovasjon og verdiskaping i helsesektoren.
-Offentlige anskaffelser står for rundt 15 prosent av BNP og er enormt viktig for mange helsebedrifter. Til tross for dette er det relativt sparsomt med forskning på hvordan offentlige anskaffelser kan forbedres og bedre legge til rette for innovasjon, sier Sande.
– Men én ting framstår som ganske klart i den vitenskapelige litteraturen, og det er at offentlige anskaffelser kan benyttes som et politisk instrument for å fremme innovasjon i næringslivet. Studiene tyder faktisk på at offentlige anskaffelser er mer effektive enn subsidier og skattefritak, og aller mest effektive når de kombineres med andre instrumenter.
Det er på denne bakgrunnen at det de siste årene er åpnet for større grad av forhandlinger og fleksibilitet underveis i anbudsprosessen.
– Vi vet imidlertid lite om effektene av dette, hvorvidt og hvordan dette handlingsrommet benyttes, og ikke minst hvordan dette handlingsrommet burde benyttes i det enkelte anskaffelsesprosjekt, sier Sande.
I C3s Partnerforum samarbeider forskere fra BI og bedrifter som Dignio, Diffia og Siemens, med offentlige partnere som Sunnaas, OUS og Sykehuspartner. De sentrale spørsmålene handler om hvordan offentlige anskaffelsesprosedyrer kan utvikles for å fremme innovasjon, hvordan innovasjons-orienterte offentlige anskaffelser burde bli organisert og styrt, og hvordan dette virker inn på leverandørene og deres forretningsmodeller. Som en del av arbeidet har de samlet et stort datasett som beskriver offentlige anskaffelsesprosjekter i Norge. De har blant annet fått tilgang til hele Doffin-databasen, med mange tusen prosjekter over mange år. Og i 2018 gjennomførte de en omfattende spørreundersøkelse som ble besvart av 443 innkjøpere og 200 selgere.
-Datasettet beskriver hvordan transaksjonene, kontraktene og prosessene er utformet, hvordan kundens anskaffelsesfunksjon ser ut, og hva som kjennetegner kunden og leverandørens organisasjoner. Ikke minst forteller dataene oss hvordan både kunder og leverandører oppfatter resultatene fra prosjektene sine, blant annet i hvilken grad de har ført til innovasjonsresultater, sier Sande, som også driver følgeforskning på flere anskaffelsesprosjekter.
Basert på dette datasettet jobber Partnerforumet nå med å teste ulike hypoteser og modeller, forteller Sande:
-Et viktig prosjekt, som doktorgradsstudent Anna Stepanova jobber med, handler om hvordan anbudsdokumentene formuleres. Innovasjonsforskere og praktikere har lenge snakket om at kravspesifikasjonene i anbudsdokumentene bør formuleres mest mulig åpent slik at leverandørene gis muligheter til å innovere.
Han mener kravspesifikasjonene ofte formuleres med større fokus på det tekniske enn det funksjonelle – altså problemet som du skal løse.
-Hvis du vil kjøpe en gravemaskin kan du ha en konkurranse der du beskriver maskinen i stor detalj, hvor bred skuffen er og om den skal være ny eller brukt, og så videre. Da er det nøyaktig det du får, og temmelig garantert at du ikke får en innovativ gravemaskin. Mange offentlige anskaffelser gjøres på denne måten, sier Sande.
For Sande er det derfor logisk at det vil gi mer innovasjon om anskaffelsen heller beskriver problemet som skal løses, og overlater til leverandøren eller samarbeider med leverandøren om å finne de gode løsningene.
-Men her oppstår det en rekke spørsmål: Hva forstår praktikere med begrepene tekniske og funksjonelle krav? Hva kjennetegner tekniske og funksjonelle krav i praksis og hvordan kan vi måle dem i kvantitative studier? Hva gjør at innkjøpere velger tekniske istedenfor funksjonelle krav? Hvordan bør tekniske og funksjonelle krav best mulig kombineres? Alt dette har det blitt forsket lite på.
Gitt at formålet med anskaffelser er å løse et eller annet problem – hva skal til for å få det til? Et prosjekt Sande jobber på sammen med Kenneth Wathne, Mrinal Ghosh og Henrik Jensen, handler om hva som skal til for å finne verdifulle løsninger på komplekse problemer i kunde—leverandørrelasjoner. De ser på både private og offentlige anskaffelser, for i begge tilfeller vil kompleksitet være en utfordring.
– Noe av utfordringen med å få til innovasjon gjennom anskaffelser er nettopp at det må løses komplekse problemer, forteller Sande.
Når kompleksiteten er høy betyr det at prosjektet gjerne involverer produkter eller tjenester som består av mange ulike elementer. Det er vanskelig å si hva som blir konsekvensene av å gjøre endringer i løsningen som skal kjøpes, og det kan fort komme uventede endringer i teknologien som benyttes. Dette kan øke innovasjonspotensialet, men samtidig er utfordringene større. I slike situasjoner oppstår to hovedutfordringer som partene må hanskes med.
-For det første er det gjerne vanskelig å oppnå en felles forståelse for hva som er det underliggende problemet som skal løses, og hva som må til for å løse det. Dette kan føre til misforståelser, forvirring, og til og med mistenksomhet og mistillit, sier Sande.
-For det andre stiller kompleks problemløsing krav om at partene må utveksle mye informasjon og kunnskap og at de styrer prosjektet i felleskap etter felles normer mot et felles mål. Dessverre kan partenes egeninteresse gjøre at det blir lite informasjonsdeling, og det kan bli fristende å forsøke å påvirke prosjektet på en slik måte at det først og fremst gagner egen organisasjon og ikke partene som helhet, sie rhan.
Hvis ikke partene klarer å håndtere disse utfordringene er det fare for at prosjektet gir dårlige resultater. Sande og kollegene har identifisert to mekanismer som hjelper partene å håndtere disse utfordringene.
-Det er viktig at partene utvikler det som vi kalles gjensidig forståelse, at begge partene har innsikt i hverandres måter å tenke på, hverandres mentale modeller. Dette hjelper dem å kommunisere bedre og å unngå alle misforståelsene. Videre må partene utvikle det som kalles relasjonskontrakter, som definerer gjensidige forventninger om hva slags atferd de ønsker fra hverandre, for eksempel med hensyn til felles problemløsing og fleksibilitet, sier Sande.
Dette er ting som er avgjørende for et godt samarbeid og effektiv problemløsing, men som er vanskelig å formalisere i en kontrakt eller ta opp i en rettsak.
– Det vi finner, både i privat industri og i offentlige anskaffelser er at når kompleksiteten blir større, bør partene øke graden av gjensidig forståelse og styrke relasjonskontraktene. I privat industri ser vi at når partene gjør dette, vil kundens lønnsomhet øke. I offentlige anskaffelser ser vi at graden av innovasjonsresultater øker.
Et viktig poeng her er at gjensidig forståelse og relasjonskontrakter er forskjellige og at de adresserer ulike utfordringer. Sande understreker at når problemene er svært komplekse er det ikke nødvendigvis nok med bare relasjonskontrakter eller bare gjensidig forståelse. Begge mekanismer må til:
– Gjensidig forståelse og relasjonskontrakter utvikles også på forskjellige måter. Generelt må gjensidig forståelse bygges opp over tid, gjennom god kommunikasjon og læring. Relasjonskontrakter er også avhengige av dialog, men de må også være troverdige, som blant annet kan sikres gjennom balanserte kontrakter og gjensidige avhengighetsforhold.
Selv om lover og regler har lagt bedre til rette for fleksibilitet, er det ikke sikkert at handlingsrommet alltid er brukt, og dermed er det ikke sikkert at man klarer å benytte funksjonskrav, relasjonskontrakter og gjensidig forståelse.
– Hovedårsaken til det kan være at offentlige anskaffelser generelt sett er mer utfordrende enn private anskaffelser, sier Jon Bingen Sande.
Den amerikanske forskeren Pablo Spiller har utviklet en teori om offentlige kontrakter som tar utgangspunkt i at de er nettopp det: offentlige.
-At de er offentlige innebærer at hvem som helst i prinsippet kan ha en legitim interesse av den enkelte kontrakt: konkurrenter, pasientgrupper, miljøorganisasjoner, naboer, engasjerte medborgere og journalister. Det er jo dette som gjør at vi har strengt regelverk for å ivareta disse interessene, sier Sande.
Ulempen er at har du en regel, så kan den også misbrukes. Du må alltid passe på at ingen kan dra deg inn for KOFA for trivielle avvik eller lage ståhei i mediene.
-Med andre ord står offentlige innkjøpere overfor en risikofaktor som private innkjøpere ikke står overfor: tredjepartsopportunisme. Konsekvensen kan være at frykten for å gjøre feil blir større enn verdien av å innovere.
Sande mistenker at innkjøpere velger å legge seg godt på innsiden av regelverket når det gjelder valg av prosedyrer, for å være på den sikre siden, og særlig når de har dårlig tid. Internasjonal forskning viser at offentlige kontrakter generelt sett er mer komplekse, detaljerte og rigide enn private kontrakter, og en sannsynlig grunn til dette er at innkjøpere benytter kontraktene for å sikre seg mot tredjepartsopportunisme.
– I et prosjekt Tuba Yilmaz, Anna Stepanova, Henrik Jensen og jeg nylig har startet vil vi derfor forsøke å undersøke nærmere hva som gjør at tredjeparter involverer seg i anskaffelsesprosjekter i det offentlige, og hvordan innkjøpere kan forsøke å balansere de mulige kostnadene knyttet til av tredjepartsinvolvering med kostnadene ved å ha for detaljerte og rigide kontrakter, som for eksempel lavere innovasjonsresultater.
Et sterkere offentlig-privat samarbeid har lenge vært et slags kamprop for helsenæringen, som har etterlyst at det offentlige inntar en tydeligere «lokomotivrolle» i implementeringen av ny teknologi, tjenesteutvikling og samarbeidsformer. Vil det tettere helsesamarbeidet vi har sett under pandemien vedvare?
– Kanskje, men vi har ikke funnet nøkkelen enda, sier Sande.
-Slik jeg forstår det åpner lovverket opp for å benytte andre anskaffelsesprosedyrer i situasjoner som pandemien, men det er ikke sikkert at disse prosedyrene kan benyttes når vi kommer over i en normalsituasjon.
Han mener innovasjonspartnerskapene er et skritt i riktig retning. Samtidig må noen viktige utviklinger skje for at innkjøpere faktisk skal benytte mulighetene som eksisterer:
Sommeren 2023 står Sande og de andre partnerne i brukerforumet på scenen under C3s store Slingshot-konferanse. Der skal de tegne opp veien videre for innovative helseanskaffelser. På den scenen tror Sande at flere av innovasjonspartnerskapene som nå gjennomføres vil kunne vise hvordan innovative partnerskap og anskaffelser har skapt helt nye og omveltende helsetjenester.
-Vi kommer dessuten til å dele nyskapende forskning om anskaffelser og ha med oss noen spennende verktøykasser som gjør offentlige innkjøpskontrakter enklere og mindre rigide. Vi vil presentere planer og maler for hvordan man kan gjennomføre anskaffelser som har større sannsynlighet for å lede til innovasjon, sier Jon Bingen Sande.
-Så må vi bare håpe at verden er klar til å ta disse løsningene i bruk.
Saken er skrevet av Daniel S. Butenschøn ble først publisert hos C3.
C3 forsker på fremtidens helsetjeneste gjennom design, anskaffelser og skalering. Senteret utvikler kunnskapsbaserte metoder og verktøy som gjør det mulig for pasienten å være aktiv i egen behandling og oppfølging.
C3 ble etablert høsten 2015 som et senter for forskningsdrevet innovasjon (SFI), finansiert av Forskningsrådet. Senteret har som mål å sørge for en hurtig og effektiv implementering av nye helsetjenester og slik bidra til verdiskaping for kommuner, sykehus og helsenæringen.
Publisert 27. mai 2021