Ressursforbannelse på nært hold i Venezuela

I 1999 hadde jeg nettopp begynt i min første jobb i Det internasjonale pengefondet (IMF). En av mine første oppgaver var å delta på en IMF-misjon til Venezuela. Det skulle vise seg å bli den siste, såkalte ordinære Artikkel IV-konsultasjonen landet hadde med IMF.

Oljeprisen var da på vei ned, og analysene våre pekte mot et fall i samlet verdiskaping på nærmere ti prosent. Venezuela var sårbart, men hadde samtidig muligheter. Landet hadde store naturressurser, en relativt utdannet befolkning og infrastruktur som vitnet om tidligere ambisjoner.

IMF pekte allerede den gangen på at hovedutfordringen var å skjerme finanspolitikken fra oljeprisens svingninger. Uten sterke institusjoner, advarte vi, kunne oljeformuen bli en kilde til ustabilitet, snarere enn utvikling.

Dette var ikke første gang Venezuela sto overfor dilemmaet som følger med store oljeinntekter. Som en av verdens tidligste oljenasjoner hadde landet lenge erfart både gevinstene og risikoene ved oljeavhengighet.

Allerede på 1920-tallet ble Venezuela en ledende oljeeksportør, og i flere tiår fungerte landet som et eksempel på hvordan naturressurser kunne omsettes i økonomisk vekst. I etterkrigstiden var Venezuela blant de rikeste økonomiene i Latin-Amerika, og landet lå på 1950- og 1960-tallet helt i verdenstoppen i inntekt per innbygger. 

Oljeinntektene la grunnlaget for omfattende industrialisering og utbygging av infrastruktur, som veier, havner og monumentale, offentlige bygg. Staten spilte en aktiv rolle, men innenfor relativt forutsigbare rammer for økonomisk styring. Det var nettopp denne kombinasjonen som gjorde veksten mulig.

Vendepunktet kom gradvis

På 1970-tallet, etter nasjonaliseringen av oljesektoren og kraftige oljeprisøkninger, økte statens inntekter dramatisk, og med det fristelsen til å bruke mer. Offentlige utgifter vokste raskere enn økonomien, og oljeinntektene ble i økende grad brukt til løpende forbruk, fremfor langsiktige investeringer. Avhengigheten av olje skjøv andre næringer i bakgrunnen.

Da oljeprisen falt på 1980-tallet, ble svakhetene synlige. En stat som over tid hadde blitt stadig mer avhengig av oljeinntekter, fikk problemer med å tilpasse seg lavere inntekter. Offentlige budsjetter kom under press, og inflasjonen økte. Samtidig ble fordelingen av oljeinntektene i økende grad konsentrert rundt en politisk og økonomisk elite, der tilgang til staten ble viktigere enn verdiskaping i markedet. Tilliten til det politiske systemet ble gradvis svekket.

Tegnene på svikt i statens evne til å vedlikeholde og forvalte så jeg på nært hold da jeg var der på slutten av 1990-tallet. Infrastruktur bar preg av forfall. Mange offentlige bygg hadde heiser plassert på utsiden, symboler på modernitet, men da jeg var der, fungerte bare noen få, med daglige køer for å komme på jobb. På veiene gjorde hull i asfalten bilkjøringen rundt i Caracas utrygg.

Hugo Chávez’ valgseier i 1998 var dermed ikke et brudd med et velfungerende system, men et opprør mot et politisk system mange oppfattet som gjennomkorrupt.

Utover 2000-tallet steg oljeprisen kraftig, samtidig som Chávez konsoliderte makten. Forholdet til IMF forverret seg raskt, og fondet ble i praksis hevet ut. Den siste formelle kontakten kom i 2004.

Det paradoksale er at nettopp da de økonomiske forutsetningene bedret seg, ble institusjonene ytterligere svekket. Oljeinntektene ble brukt medsyklisk, mer til løpende utgifter og politisk lojalitet, når oljeprisen steg.

Sentralbanken mistet sin uavhengighet i 2007, da pengepolitikken ble underlagt politisk kontroll, et grep som senere bidro til hyperinflasjon og svekket tillit.

Da oljeprisen falt i 2014 og statens inntektsgrunnlag brått forsvant, gikk Venezuela inn i en dyp økonomisk krise. Økende vold, utrygghet og økonomisk kollaps bidro til en omfattende masseutvandring, og landet har aldri kommet seg.

Venezuelas erfaring viser hva som skjer når institusjoner ikke er sterke nok til å håndtere store ressursinntekter over tid. Dette er det som kalles en ressursforbannelse, der landet i stedet for varig velstand ender opp dårligere stilt enn før ressursene ble funnet.

Er det noen lærdommer som er relevante for oljelandet Norge?

Etter etableringen av oljefondet og handlingsregelen er Norge langt mindre utsatt for svingninger i oljeprisen, samtidig som vi har spart betydelige midler for fremtidige generasjoner. Det betyr likevel ikke at norsk økonomi er uten risiko, men sårbarheten er i stor grad flyttet til forvaltningen av Statens pensjonsfond utland, og til hvordan avkastningen brukes.

Handlingsregelen var ment å omsette midlertidige oljeinntekter til varig verdiskaping. I dag går en stadig større del av handlingsrommet til offentlige utgifter. Når oljepenger brukes til drift fremfor investeringer, svekkes grunnlaget for langsiktig vekst og omstilling.

Også i Norge bør vi derfor spørre oss om statens rolle i økende grad er å skjerme eksisterende strukturer, eller å legge til rette for ny verdiskaping og omstilling. Svaret på det spørsmålet vil være avgjørende for om vår oljeformue blir et varig fortrinn.

Teksten ble først publisert i Dagens Næringsliv: https://www.dn.no/okonomi/venezuela/olje/oljepengebruk/ressursforbannelse-pa-nart-hold-i-venezuela/2-1-1922860