Kan skatt på oljeproduksjon kutte verdens CO2-utslipp?

Tradisjonell klimapolitikk har først og fremst dreid seg om å regulere oljeetterspørselen – for eksempel via avgifter på bensin, fossilt brensel og annet forbruk. De senere årene har imidlertid ideen om å begrense oljetilbudet fått økende oppmerksomhet, ved å for eksempel innføre direkte klimaskatter på oljeproduksjonen. Et åpent spørsmål er da hvordan, og hvor mye, oljeselskapene vil tilpasse seg en slik skatt, og hva konsekvensene i sin tur blir for oljepriser, inntekter og globale CO2-utslipp.

Forskningen vår viser at oljeselskaper først og fremst reagerer på økt produksjonsskatt ved å investere mindre penger i leting etter nye oljereserver. Når skattesatsen øker med ett prosentpoeng, kutter selskapene letekostnadene sine med i gjennomsnitt 2,6 prosent. Dette fører til færre nye funn. Faktisk finner vi at oppdagede oljereserver faller med omtrent 4,3 prosent for hvert prosentpoeng skatten øker.

En viktig nyanse ligger i forskjellene mellom såkalt konvensjonell og ukonvensjonell olje. For konvensjonelle felt finner vi at skattene reduserer leting og nye funn, men uten noen påviselig effekt på løpende produksjon. Dette samsvarer med annen forskning som viser at det er svært kostbart å justere produksjonstempoet i en konvensjonell brønn som allerede produserer, der tempoet i stor grad bestemmes av trykket i brønnen.

For ukonvensjonelle felter, slik som skiferolje i USA, finner vi i tillegg at produksjonen avtar når skattene øker. Dette funnet rimer med annen forskning som viser at produksjonen fra ukonvensjonelle felt er mye mer sensitiv til variasjoner i oljepriser, sammenlignet med konvensjonelle brønner.

Disse funnene betyr at dagens eksisterende oljeskatter allerede fungerer som en indirekte klimapolitikk: For konvensjonell olje reduserer økte skatter leting og funn av nye felter, som i sin tur fører til lavere fremtidig produksjonskapasitet, mens den for ukonvensjonell olje også reduserer produksjonen på kort sikt. I en global oljemarkedslikevekt gir det reduserte oljetilbudet over tid en høyere oljepris, som i sin tur reduserer det globale oljeforbruket, og dermed også det globale utslippet av CO2. Med utgangspunkt i oljeskattenivået i 2019 og basert på en oljepris på 65 dollar fatet (gjennomsnittlig pris i vår utvalgsperiode) tilsvarer dette en indirekte CO2-pris på rundt 32 dollar per tonn CO2. Dette er omtrent ti ganger høyere enn den gjennomsnittlige karbonprisen på forbruk i verden.

Må alle land samarbeide for at skatten skal virke?

For å avdekke disse sammenhengene har vi analysert et omfattende datamateriale fra Rystad Energy som dekker over 98 prosent av verdens samlede oljeproduksjon fra år 2000 til 2019. Vi kartla 84 skattereformer fordelt på de mer enn 60 oljeproduserende landene som hadde produksjonsskatter i 2019. Ved å sammenligne hvordan flernasjonale oljeselskaper endret sin atferd i land som økte skattene mot land som beholdt skattene uendret, klarte vi å isolere virkningene av skatteendringene fra generelle markedssvingninger. Vi fant ingen tegn til at selskapene bare flyttet leteaktiviteten sin til andre land.

Ved hjelp av en simuleringsmodell for det globale oljemarkedet frem til 2100 analyserte vi hva som vil skje dersom verdens myndigheter samarbeider om å innføre en ekstra avgift på 20 prosentpoeng på all oljeproduksjon.

Dersom avgiften innføres globalt, viser modellen vår at de årlige CO2-utslippene fra olje vil falle med 5 til 7 prosent i løpet av de første fem årene. På lengre sikt, når effekten av redusert leting slår fullt inn på produksjonskapasiteten, vil utslippskuttet øke til mellom 9 og 20 prosent årlig sammenlignet med en situasjon uten nye tiltak. Fram mot år 2100 vil dette kutte de akkumulerte utslippene med hele 85 til 161 gigatonn CO2. Det utgjør opptil en tredjedel av det gjenværende karbonbudsjettet for å begrense den globale oppvarmingen til 1,5 grader.

Dersom bare OECD-landene innfører en slik klimaavgift på oljeproduksjon utløser det en betydelig karbonlekkasje. På kort sikt forsvinner mellom 16 og 37 prosent av utslippskuttene bort ved at produsenter utenfor OECD trapper opp sin produksjon. På lengre sikt utløser den høye oljeprisen mer leting og feltutbygging utenfor OECD, noe som gjør at mellom 58 og 82 prosent av utslippskuttene forsvinner ved utgangen av århundret.

Likevel vil en ren OECD-koalisjon klare å oppnå rundt to tredjedeler av de samlede globale utslippskuttene sammenlignet med en global avtale. Den økonomiske belastningen faller imidlertid tungt på forbrukerne og oljeselskapene i OECD, mens stater og oljeselskaper utenfor OECD tjener på de høye oljeprisene.