Den internasjonale orden endres innenfra

Nylig møttes Nato-landene til toppmøte i Ankara. Donald Trump antydet at han knapt ville kommet om det ikke var for at verten var en venn. Han refset allierte og gjentok ønsket om Grønland.

Nato-alliansen består. Navn, mandat og struktur er de samme. Samtidig har samarbeidet fått en helt annen politisk dynamikk.

Under Trump har USA endret sitt forhold til internasjonale organisasjoner. Utmeldingene får overskriftene. De meldte seg raskt ut av WHO og Parisavtalen. I januar kom en liste over 66 organisasjoner USA ønsker å forlate. Like viktig er det som skjer i organisasjonene USA fortsatt er medlem av. Der inntar landet en annen rolle og posisjon.

USAs reposisjonering er del av en større trend. Den internasjonale orden etter annen verdenskrig ble i stor grad bygget av demokratier. FN, Verdensbanken, IMF og GATT bar demokratiske staters idealer: åpne markeder, bindende regler og fredelig tvisteløsning.

Flere av organisasjonene fra 1940- og 1950-tallet skulle også beskytte demokratiene i en farlig verden. Svekkes disse institusjonene, blir også demokratiene mer utsatte.

Den opprinnelige ambisjonen var ikke å skape det fullkomne. Den svenske diplomaten Dag Hammarskjöld sa at FN ikke ble skapt for å føre menneskeheten til himmelen, men for å redde den fra helvete. Forutsetningen var at statene delte et minimum av felles normer.

Lenge gikk demokratiseringen den rette veien. Men nå går utviklingen motsatt. V-Dem-instituttet måler systematisk utviklingen i demokrati og styresett. Ifølge den siste rapporten levde nesten tre av fire mennesker under autoritært styre i 2025. For andre år på rad er autokratiene i flertall blant verdens stater. Det gjennomsnittlige demokratinivået er tilbake på 1978-nivå.

V-Dem-instituttet omtaler dette som en autokratiseringsbølge. Trenden når også inn i landene som bygget den liberale orden. I USA er utviklingen foruroligende. Den nye autokratiseringen skjer sjelden gjennom kupp eller dramatiske brudd. Den skjer gradvis og følger et mønster. Først svekkes frie medier og sivilsamfunn. Deretter utfordres domstoler og kontrollinstitusjoner. Resultatet er at maktbalansen gradvis forskyves. De siste årene har utviklingen i økende grad vært drevet av folkevalgte ledere innenfra.

Hvis demokratier bygde den internasjonale orden, hva skjer når verden blir mer autoritær?

Internasjonale organisasjoner er medlemsorganisasjoner. De fleste har begrensede maktmidler og ressurser. De utvikler seg derfor sjelden uavhengig av medlemsstatene. De speiler maktforholdene, preferansene og verdiene blant dem. Sekretariater, regler og normer kan gi en viss egentyngde og utholdenhet, men til syvende og sist avgjør medlemsstatene hva institusjonene kan være.

Min svenske kollega Jonas Tallberg ved Stockholms universitet har sammen med kolleger undersøkt hvordan en mer autoritær verden påvirker internasjonale organisasjoner. Studien peker på tre mekanismer.
For det første, omdefinering. Autoritære stater trenger ikke vinne flertall. De trenger bare å endre hvilke kompromisser som er mulige. Gjennom koalisjoner kan de blokkere, utvanne og omforme normer. Språket endres også. Menneskerettigheter blir til «tradisjonelle verdier». Politisk opposisjon blir til «ekstremisme».

For det andre, mer uformelle samarbeidsformer. En voksende del av samarbeidet foregår utenfor de formelle organisasjonene. Slike arenaer har svakere regler, mindre åpenhet og færre bindinger. Det gir autoritære stater rom til å påvirke uten offentlig innsyn. Normer forskyves uten at noen reform vedtas.

 For det tredje, og kanskje med minst oppmerksomhet, sterkere motreaksjoner i demokratiene. Når andre land i samme organisasjon blir mer autoritære, er det en risiko for at den innenrikspolitiske støtten til internasjonalt samarbeid svekkes. Demokratiene risikerer ikke bare å miste bare partnere ute, men også oppslutning hjemme.

Summen av disse utviklingstrekkene er ikke at den internasjonale orden bryter sammen. Den tømmes gradvis for innhold, handlekraft og legitimitet. Fasaden og logoen kan bestå. Nettopp derfor kan utviklingen være vanskelig både å oppdage og å stanse.

De store utfordringene i vår tid – klima, rustningskontroll, kunstig intelligens, verdensrommet, handel og finansiell stabilitet – lar seg bare håndtere gjennom internasjonalt samarbeid. Det betyr samarbeid på tvers av styresett. Når stater svekker det systemet vi har, blir forpliktelsene svakere og gjennomføringen trolig dårligere. Den neste internasjonale krisen løses neppe av institusjoner med svekket tillit, legitimitet og handlekraft. Systemrisikoen øker.

 For Norge er utviklingen særlig bekymringsfull. Vi er en liten stat som lever av at regler gjelder. Investorstaten er avhengig av åpne markeder, rettsvern og institusjoner som kan håndtere globale kriser. Få land har mer å tape dersom regler gradvis erstattes av makt.

Skal den internasjonale orden bestå, må demokratiene være villige til både å reformere og forsvare den.

Teksten ble først publisert i Dagens Næringsliv: https://www.dn.no/kronikk/kommentar/donald-trump/nato/den-internasjonale-orden-endres-innenfra/2-1-2015481